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《东方早报》:城市人口应按发展需要合理调控

日期: 2019-11-19 03:23 浏览次数 : 75

编者按

中商情报网讯:新一线城市“抢人”大战已进入白热化,各地招才揽贤的政策接连出台,2018年北京、上海、广州、深圳也加入战局。抢人政策刺激下,四大一线城市的人口总量出现了明显的分化:北京、上海人口吸引力减弱,广州深圳常住人口继续大幅增长。

  5月6日上午,中共中央政治局委员、上海市委书记韩正在上海市第六次规划土地工作会议上强调,要按照中央要求,全面认识城市规划在城市发展中的重要引领作用,精心编制好上海新一轮城市总体规划。要坚持问题导向,深刻把握城市未来发展的重大问题,做好科学规划,引领城市全面协调可持续发展。

2018年北京、上海常住人口规模在2000万,2013年以来,北京、上海开始加强人口调控。受此影响,北京2015-2018年常住人口年均增量降至0.6万人。上海2015-2018年常住人口年均增量降至-0.4万人。

编制规划既要积极、更要稳妥,既要有为、也要无为,重视留白。

2018年北京常住人口2154.2万人,同比减少16.5万人。其中,常住外来人口764.6万人,同比减少29.7万人。据悉,北京常住人口连续2年负增长,常住外来人口降幅扩大。3月21日,北京发布《关于优化人才服务促进科技创新推动高精尖产业发展的若干措施》,明确,符合条件的创新创业团队,可获得最高1000万元的一次性奖励。同时,“三城一区”引进人才,打破原则上不超过45岁的条件,可放宽至50周岁。抢人门槛较高,房价高物价贵,人口控制压力下,北京人口吸引力较小。

人口是影响城市发展的重大问题,上海在城市规划和发展中如何应对和处理好人口快速增长问题?《东方早报》记者就此专访了我校城市研究中心教授桂世勋。

2017年上海常住人口出现负增长,2018年3月26日上海出台了《上海加快实施人才高峰工程行动方案》,吸引13个重点领域人才落户上海,上海常住人口扭负为正。常住人口总量2423.78万人,同比增长5.45万人。

东方早报:上海现有常住人口数量已明显超过上一轮规划中的预期目标,这是不是当初预测不够准确?

作为粤港澳大亚湾区重点城市,广州、深圳常住人口在2018年分别增长了49.83万人和40.6万人,傲居全国前两位。广州、深圳户籍政策较为宽松,对符合条件的落户者给予住房补贴,吸引了大量外来人口,两城常住人口增量增高达50万。

桂世勋:这一方面是当初的统计口径与现在不同,另一方面,虽然户籍人口增加与预测基本吻合,而外来人口的增加则明显超出了预期。

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  东方早报:和国内其他一些大城市类似,为什么近年来会有越来越多的外来常住人口涌入大城市?

数据来源:中商产业研究院大数据库

  桂世勋:这可以用“推拉理论”来解释这一现象。一方面是大城市的吸引力即拉力,另一方面是原户籍地的推力(包括农村、中小城市、中西部大城市),推拉两个环节间还存在着障碍。如果障碍是有效的,也就是这堵墙是有效的,也就能较好控制人口迁移流动。即使拉力和推力都很强,方向也都是正方向,但人口迁移障碍的存在使得其不能轻易进来。

对于城市人口未来的发展,四座城市的想法也不一样。《北京城市总体规划(2016年—2035年)》要求到2020年常住人口规模控制在2300万人以内,2020年以后长期稳定在这一水平。《上海市城市总体规划(2017-2035年)》中计划,到2035年,上海市常住人口控制在2500万左右。《广州市城市总体规划(2017-2035年)》提到,2035年广州常住人口规模将控制在2000万人左右。《深圳市十三五规划纲要》中提到,到2020年,全市人口发展预期目标为1480万人。由此看来,北京、上海人口压力较大,广州、深圳常住人口增长空间大。

  而现有的障碍其实就是户籍制度,除此之外没有其他有效手段阻止外来人口增加,所以户籍人口的数量预测相对较为准确,但同时,现有的户籍制度已不是进入大城市工作和生活的基本约束条件了。

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  世界上实际常住人口最多的前10位特大城市,除东京、纽约外,其他都在发展中国家。之所以出现这种状况,一个重要原因就是大城市与中小城市间经济和社会发展水平差距过大,综合生活质量相差大,至于和农村相比更为明显。

资料来源:中商产业研究院整理

  另外,从全国人口的增长来看,新中国成立后第二个出生人数高峰期是1962—1975年,在这14年中每年出生人口都超过2000万,其中有10年每年出生人口竟超过2500万,所以从1985年开始到1997年,尽管生育率降低,但还是不可避免地出现了出生人口的高峰,只是每年出生人口超过2500万的仅有3年。1985年后出生的孩子,到2005年也逐步进入20岁。从人口的惯性作用来看,也助推了近一段时期上海市外来常住流动人口的增长。

工业4.0、制造业高端化、智能化在广东尤其是珠三角的发展空间很大。除了产业基础之外,珠三角地区还拥有良好的气候、生活环境、便捷的轨道交通,珠三角形成的一小时生活圈,有利于吸引高端制造业所需的高素质人才,因此,高端制造业在珠三角拥有较大的发展空间。未来,广州、深圳将吸引大量人口,城市人口规模将进一步扩大。

  东方早报:外来常住人口快速增长的阶段,也正是上海经济快速发展的时期,二者是否存在某种正相关?

  桂世勋: 在外来人口大量增加的同时,也给上海带来了充足的劳动力资源。因为其中大量是劳动年龄人口,他们在上海创造了财富,为上海赢得了更多的人口数量红利。

  东方早报:那您预测这样的人口红利还能维持多久?

  桂世勋:上海在2010年人口普查时,20—34岁非户籍常住人口已经到达422.03万,占全市该年龄段常住人口数的57.7%,这也说明上海一半多的年轻劳动力是外来人口,如果没有这一部分人口的大量流入,上海本地户籍人口的劳动力资源是远远不够的。

  同时,2010年普查时上海市65岁及以上常住老年人口系数(占总人口比例)10.12%,不仅低于重庆,比2000年上海的11.46%还低;15-59岁常住劳动年龄人口的总抚养比率也从2000年的37.4%下降到2010年的31.1%,这意味着从常住人口的年龄结构来看更有利于上海的经济和社会发展。本来按照上海户籍劳动年龄人口计算,人口数量结构的红利到2020年就即将结束,但现在这样一来,常住人口的红利可能到2030年还能享受。

  东方早报:人口数量的增长也会给城市带来某些压力,我们该如何理解人口规模在城市规划中的意义?

  桂世勋:人口概念有广义和狭义之分。广义的人口包括数量、素质、结构和分布四大因素,狭义的人口就是指人口数量,人口数量一般来讲就是指一个城市或地区的总人口。无论是广义还是狭义的人口,在城市总体规划中都是非常重要的,有基础性的作用,且对城市的发展带来长期影响。

  城市总体规划要更有前瞻性、更科学性地引领人口合理再分布,上一轮上海市总体规划在引领人口合理再分布方面起了很大作用,提出了逐步疏解中心城区人口,改变中心城区人口密度过高的局面,并通过产业、住房建设以及交通的合理布局达到较好疏解中心城区人口的目的。

  东方早报:我们该如何理解对城市人口的合理调控?

  桂世勋:依照目前上海常住人口总量的增长趋势,预计到2020年,上海常住人口总量有可能控制在2700万左右。尽管人口总量会继续增加,人口红利也会持续,然而我们既要看到大量年轻的外来常住人口让上海更有活力,也要看到对上海社会发展和基本公共服务及其他方面带来的压力,所以应根据发展要求合理调控人口总量。合理调控人口并不是人口越少越好,也不是说低端的全部不要只要高端的。根据上海市国民经济和社会发展的中长期规划有针对性地吸引人才,尤其是上海未来发展关键性、支柱性产业所需要的紧缺人才,而不是笼统的人才。

  这就促使上海要更加审慎地思考继续产业优化、调整结构。有些产业虽然低端,但是耗能排污并不严重,并且事关改善百姓民生,从事这些产业的人员像菜场卖菜的、清扫工、保姆、医院护工、养老机构护工等等,虽然受教育程度低但却需要,不能简单地认为愈少愈好;而同时很多与百姓生活联系并不那么密切的非支柱型产业就应该考虑转型或转移。上海应该进一步研究根据人口发展的不同功能区定位,决定哪些地区应集聚人口,哪些地区应严格控制人口,同时,继续推进长三角城市群建设,把周边的大中小城市能够进一步发展起来,增强它们的吸引力,减小迁入流入上海的推力。

  今后对本市的户籍常住人口,随着生育政策的调整完善,会逐步引导夫妻按政策生育,逐步提高4-2-2的家庭比例,这对于减缓上海户籍人口老龄化以及儿童身心健康成长都是有利的。年轻人应该要从整个家庭生命历程来看到底生一个还是两个孩子对家庭幸福和发展更有利,而现阶段不少年轻人往往只看到眼前在经济与非经济成本上的负担,但没有考虑今后孩子参加工作特别是自己将来年老失能、失智、丧偶后所带来的好处,所以我们不能因为要严格控制常住人口的规模而希望符合法律法规可以生育两孩的育龄夫妇最好放弃生育第二孩。

  对于外来常住人口,未来上海应通过调整完善产业政策、住房政策和公共服务政策等综合手段,调控外来常住人口总量增长过快的状况。同时,由于外来常住人口长期居住在上海,而且他们的子女很多也不愿意再回到户籍地了,那么不管未来他们及其子女能不能进上海户口,都是上海市的实际市民。我们怎么善待他们,促进外来常住人口的市民化,应该进一步加以考虑并逐步完善有关政策措施。

《东方早报》 日期:2014年5月7日 版次:A4 作者:李继成 实习生 蒋子文

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(董盈盈/编发)